Перспективы изменения Жилищного кодекса

Предложения по изменению законодательства в части жилищных прав граждан требуют тщательной проработки с учетом того, что обоснования возможного ограничения жилищных прав не могут выходить за пределы круга, очерченного ст. 1 Жилищного кодекса РФ (ч. 3).
Обратимся к положениям Жилищного кодекса РФ. Следует признать, что Кодекс не решает ряд важных вопросов, подлежащих регулированию в рамках жилищного законодательства, допускает противоречия Конституции РФ и Гражданскому кодексу РФ, в немалой степени грешит неточностями, несогласованностью между собой его положений. Постараемся обозначить проблемные положения Жилищного кодекса РФ. По возможности рассмотрим допустимые способы применения этих положений. Жилищного кодекса РФ отказался от института дополнительной площади.
Следует отметить, что право на дополнительную площадь предусматривалось еще в первой трети прошлого века. Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 28 февраля 1930 г. содержало большое число категорий граждан, имевших право пользования дополнительной площадью. Отдельные положения этого постановления в последнее достаточно длительное время вообще не применялись (так, в частности, в числе указанных категорий граждан были обозначены работники партийных, кооперативных и других общественных организаций и смешанных акционерных обществ). Таким образом, нельзя не согласиться, что институт дополнительной площади требовал упорядочения, но вряд ли оправдано лишение ранее принадлежавшего им права ряда категорий граждан, в частности инвалидов, тяжело больных, т. е. лиц, которые относятся к наиболее уязвимым группам населения. Постановлением Правительства РФ от 28 февраля 1996 г. № 214 был утвержден Перечень заболеваний, дающих инвалидам, страдающим этими заболеваниями, право на дополнительную комнату. Это обстоятельство чрезвычайно важно. Необходимость предоставления дополнительной площади в виде комнаты обусловлена тем, что отдельные виды заболеваний не допускают проживания с лицами, страдающими ими, в одной комнате10. Постановлением Правительства РФ от 21 декабря 2004 г. № 817 утвержден Перечень заболеваний, дающих инвалидам, страдающим ими, право на дополнительную жилую площадь.
Вышеобозначенное обстоятельство (о необходимости в ряде случаев отдельной комнаты) проигнорировано, вместе с тем данный перечень точно такой же, как и утвержденный постановлением Правительства РФ от 28 февраля 1996 г. № 214 (утратило силу Постановлением Правительства РФ № 817). Кроме того, присутствует некоторая неопределенность в применении этого Перечня заболеваний. Прежде всего, не определен размер дополнительной жилой площади. Более того, непонятно, какова вероятность его применения, имея в виду реализацию положений п. 4 ч. 1 ст. 51 Жилищного кодекса РФ в части установления иного перечня заболеваний. Так, ст. 58 Жилищного кодекса РФ предусматривается повышение размера предоставляемого по договору социального найма жилья гражданам, страдающим одной из тяжелых форм хронических заболеваний, указанных в предусмотренном п. 4 ч. 1 ст. 51 Жилищного кодекса РФ Перечне соответствующих заболеваний, утвержденном Постановлением Правительства РФ.
Такой Перечень утвержден Постановлением Правительства РФ от 16 июня 2006 г. № 378. Что касается размера предоставляемой площади, то согласно ст. 58 Жилищного кодекса РФ жилое помещение не может превышать более чем в два раза норму предоставления по договору социального найма площади жилого помещения на одного человека11. Нет сомнений, установленное данной статьей Жилищного кодекса РФ ограничение размера жилого помещения не позволяет в должной мере создать лицам, страдающим тяжелыми формами заболеваний, необходимые по характеру заболевания условия проживания. Жилищный кодекс Российской Федерации "освободил" государственный жилищный фонд от каких-либо обязанностей по обеспечению жильем граждан, признанных малоимущими, возложив это бремя на муниципальный жилищный фонд. Муниципальному фонду, как уже было отмечено, с этими задачами не справиться.
Примечательно, что такое обстоятельство учитывалось еще на первых этапах формирования института дополнительной площади. Циркуляром НКВД и НКЗдрава РСФСР от 13/19 января 1928 № 27/15 был утвержден Список болезней, дающих право лицам, страдающим ими, пользования дополнительной комнатой или дополнительной жилой площадью (Бюллетень НКВД РСФСР, 1928. № 5. С. 89). Следует также отметить, что регламентация вопросов дополнительной площади возможна в отношении договора социального найма жилого помещения, т. е. таковая свойственна институту социального найма. Норма предоставления площади жилого помещения по договору социального найма предусматривается ст. 50 Жилищного кодекса РФ. Кроме того, нормы Кодекса об изъятии жилья государственного жилищного фонда из числа подлежащего предоставлению малоимущим гражданам не согласуются с Конституцией Российской Федерации, ст. 40 которой не содержит оснований для подобного изъятия. Статьей 5 Жилищного кодекса РФ нормативные правовые акты органов самоуправления обозначены в составе жилищного законодательства. Такая позиция не основана на положениях Конституции Российской Федерации. Согласно ст. 72 Конституции РФ жилищное законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ.
Следовательно, систему жилищного законодательства образуют федеральные жилищные законы и иные принятые в соответствии с ними нормативные правовые акты (федеральное жилищное законодательство), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (жилищное законодательство субъектов РФ). Представляется, что в Жилищного кодекса РФ следовало бы отразить вопросы пользования жилыми помещениями государственного и муниципального жилищных фондов, переданными юридическим лицам на основании договора аренды. Вопросы аренды регламентируются гражданским законодательством (гл. 34 ГК РФ). Вместе с тем ст. 671 ГК РФ устанавливает, что арендатор жилого помещения (юридическое лицо) может использовать арендованное жилое помещение лишь для проживания граждан. Таким образом, необходима регламентация вопросов пользования такими жилыми помещениями в Жилищном кодексе, основным предметом регулирования которого являются (должны являться) отношения по пользованию жилыми помещениями публичных форм собственности. Необходимо, прежде всего, определить вид договора, на основании которого надлежит осуществлять гражданами пользование жилыми помещениями, предоставленными арендатором. Было бы неправильным, видимо, ставить вопрос о возможности предоставления арендованного помещения по договору социального найма.
Существенным препятствием является то, что жилье по договору социального найма предоставляется в бессрочное пользование (ст. 60 Жилищного кодекса РФ), тогда как арендатору имущество передается во временное владение и пользование или во временное пользование (ст. 606 ГК РФ). Кроме того, получению жилого помещения по договору социального найма предшествует сложная процедура, в частности принятие на учет нуждающихся (ст. 51, 52 Жилищного кодекса РФ). Что касается договора поднайма жилого помещения (ст. 615 ГК РФ), то это неприемлемо, поскольку юридическое лицо не может выступать в качестве нанимателя жилого помещения. Нанимателем жилого помещения может быть только гражданин (ст. 677 ГК РФ, ст. 60 Жилищного кодекса РФ). Наиболее целесообразной позицией использования арендованных жилых помещений является предоставление их в пользование гражданам по договору найма (гл. 35 ГК РФ). Глава 3 Жилищного кодекса РФ посвящена вопросам перевода жилого помещения в нежилое и нежилого в жилое (ст. 22–24). Перевод жилого помещения в нежилое прежде всего должен иметь место в случае признания этого помещения непригодным для проживания (о чем даже не упоминается в гл. 3 Кодекса). Жилые дома, признанные непригодными для проживания, либо переоборудуются для использования в других целях, либо подлежат сносу, если использование их в любом качестве невозможно (значительная степень износа). Статьей 23 Жилищного кодекса РФ предусмотрено, что орган, осуществляющий перевод помещений, информирует о принятии решения о переводе собственников помещений, примыкающих к помещению, подлежащему переводу.
К сожалению, данное положение не нашло логического завершения. Непонятно, какова "нагрузка" такого информирования. Казалось бы, данное положение очень важно, имея в виду необходимость соблюдения прав и интересов других лиц (ч. 2 ст. 1 Жилищного кодекса РФ, ст. 209 ГК РФ). Однако не обозначено, в какой форме может быть выражена позиция собственников иных помещений (согласие или неприятие решения о переводе) и могут ли эти собственники повлиять на реализацию такого решения в случае несогласия. Представляется, что мнение собственников иных помещений, да и нанимателей жилых помещений публичных форм собственности, не должно остаться без внимания. В рассматриваемом случае эти лица могут обращаться в судебные органы в случае нарушения их прав и законных интересов (ст. 11 Жилищного кодекса РФ). Положения ст. 29 Жилищного кодекса РФ сформулированы с привлечением норм ст. 293 ГК РФ. Следует отметить, что ст. 293 ГК РФ содержится в перечне случаев принудительного изъятия у собственника имущества, установленном ст. 235 ГК РФ.
Перечень таких случаев является закрытым и расширительному толкованию не подлежит. Статья 293 ГК РФ предусматривает принудительное изъятие жилого помещения, если оно используется не по назначению, если нарушаются права и интересы соседей, в случае бесхозяйственного обращения с жильем, допуская его разрушение. Перечень также является закрытым. Указанными статьями ГК РФ не обозначены самовольные переустройство и перепланировка. Таким образом, само по себе самовольное переустройство или перепланировка не могут служить основанием для принудительного изъятия жилья.
Krai.info - бюллетень строительства и ЖКХ